试论福州市供给侧改革与“互联网+养老” 模式的构建途径

试论福州市供给侧改革与“互联网+养老”
模式的构建途径

——以军门、柳河与杨南社区服务模式为例

福建师范大学教授  徐心希

摘要:本文阐述了居家养老服务的意义，分析了现实面临的问题，提出加快居家养老事业发展的对策建议：建立健全居家养老服务管理体系；在政府购买服务、实施床位建设和运营补贴、奖励性扶持政策措施上取得突破；进一步营造敬老、爱老、助老的社会氛围；积极创造条件为居家养老提供政策援助。必须实施全新的养老模式，即“互联网+养老”社区居家养老。

关键词: 供给侧改革  社区工作  养老服务  模式

我国作为世界第一人口大国，自从1982年启动计划生育政策开始，直到2015年实施“全面两孩”政策，在这期间一系列的政策实施与社会生育观念的转变，极大地加剧了我国人口的锐减，最直接的影响就是我国人口老龄化的问题日益严峻。现阶段“互联网+”的思维正全方位渗透于社会的各个产业，养老大业也无法回避“互联网+”思维。目前，人们面对着空前的养老压力，传统的养老模式已无法解决人们对养老的实际需要。怎样利用“互联网+”的便利，充分结合社区益民服务的居家养老问题，成为当前养老服务业最关注的重点课题。供给侧改革与“互联网+养老”的结合，对于居家养老方式的推行将成为革命性的途径。

一、何谓供给侧改革？

所谓供给侧改革，就是集中社会有效资源，充分发挥其效力。供给侧结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。需求侧改革主要有投资、消费、出口三驾马车，供给侧则有劳动力、土地、资本、制度创造、创新等要素。供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。供给侧结构性改革，就是用增量改革促存量调整，在增加投资过程中优化投资结构，促进产业结构开源疏流，在经济可持续高速增长的基础上实现经济可持续发展与人民生活水平不断提高；就是优化产权结构，实现国进民进、政府宏观调控与民间活力相互促进；就是优化投融资结构，促进资源整合，实现资源优化配置与优化再生；就是优化产业结构、提高产业质量，优化产品结构、提升产品质量；就是优化分配结构，实现公平分配，使消费成为生产力；就是优化流通结构，节省交易成本，提高有效经济总量；就是优化消费结构，实现消费品不断升级，不断提高人民生活品质，实现创新、协调、绿色、开放、共享的发展。习近平同志在十九大报告中指出，深化供给侧结构性改革。建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。其核心思想就是集中与发挥。因此，供给侧改革要推进“互联网+养老”相配套。

二、“互联网+养老”社区居家养老服务体系的构建途径

1.我国“互联网+养老”社区居家养老服务体系的发展现状

社区养老模式是指由社区来照顾老人日常起居的一种当代养老模式，和以家庭为依托的养老模式有明显不同。鉴于人口老龄化情况的日益严重, 以及子女压力的增大，传统家庭养老已经无法完全保障老人的生活。随着“互联网+”思维的深度辐射，在这一理念结合养老服务业的背景下，催生了一种全新的养老模式，即“互联网+养老”社区居家养老。2015年,我国60岁以上的老人已达到 2.2亿人，占总人口的16%；65岁以上的老人1.38亿，占总人口的10%，预计在 2055年，我国老年人口将会接近4.5亿人。当前，我国已经连续3年人口呈负增长态势。面对这种严峻现实，采取供给侧改革与“互联网+”相结合成为大势所趋。

2.主要存在的问题与解决办法

从现行的社区养老服务看，大面积存在服务质量一般、效能低等问题。在照顾老年人群的日常生活项目上，重点依然集中于以空巢老年人或是无人照顾的老年人为主，并未对很多有需求的老人提供陪伴和家政类服务¹。即便有些服务项目在社区养老体系之内，却也无法获得高效的推广，究其原因在于，服务项目不规范、水平参差不齐、收费过高等。老年人的养老需求一般主要以日常起居为重点，其商品应用范围较少、种类单一，且交通不便，急需社会创造供给。因种种历史因素的影响，我国的一些稀缺的医疗资源并未投入到普及养老项目中，受此影响，现阶段我国的社区医疗保健服务还存在巨大的空档。毋庸置疑，健康需求是开展社区居家老年服务的首要需求，这也是基础性的养老服务项目，因此，“互联网+养老”视域下的社区居家养老服务体系一定要以创设小型的社区医疗服务中心为载体，给有需求的老年人打造独立的健康档案，并实施定期的项目体检。但在实际应用层面，打造合理的医疗机构选址，确保服务功能的齐全仍然有很长的路要走，加之老年人对社区医院的利用度一直都不高，一些比较高端的疾病康复诊治服务或是心理护理等服务无法顺利的走进社区，养老服务的缺位现象一时无法改善。

3.养老信息全景式持续更新

借鉴于当代通讯技术与智能移动终端的支持，“互联网+养老”视域下的养老信息化管理平台能够对老年人的信息施以全景式地持续更新。如此便可以更加准确地明白老年人的现实需求；利用信息化管理，老年人对于信息的需求可以突破区域的限制，信息能够获得大量的分享。基于此，社区居家养老的资源也可以通过信息的方式在老人中传播，管理可利用双方信息的匹配来取得资源。“互联网+养老”视域下的社区居家养老服务信息化管理平台，绝非只是纯粹对老人养老急需资源展开信息化管理，更重要的是其中也涵括了对老年人的休闲娱乐、社交的信息化管理，通过智能终端的方式来健全老人的信息安全管理,为社区养老提供数据基础,再通过互联网大数据分析来达到个性化养老的效果。

三、居家养老服务势在必行

目前，建立完善的社会养老保障制度难度较大。从经济社会发展状况、老年人现状及家庭经济承受能力来看，走家庭养老和社会养老相结合的“居家养老”之路，是解决养老问题的正确选择。建立居家养老服务体系具有以下现实意义：

一是有效缓解政府养老支出压力。居家养老将作为社会养老统筹的有力补充，依托社区工作者即志愿者为老年人提供多元化服务，满足老年人的养老需求，让老年人不出家庭就可以接受养老服务，政府不用建立专门的养老机构，这将大大减轻政府的经费投入。

二是符合我国传统文化和老年人的生活习惯。让老年人生活在熟悉的家庭和社区环境中接受生活照料的服务形式，承接和创新了中国传统的养老方式，适应了老年人的生活习惯和心理特征，使老年人不仅享受到亲情融合的家庭生活氛围，而且满足他们不离开熟悉的环境而享受养老服务的需求。

三是与机构养老服务相比，居家养老具有成本较低、覆盖面广、服务方式灵活、需求量大等诸多优点，容易普及和推广。也容易进行供给侧改革的具体操作。

四是减轻家庭照料压力，改善居家老年人的生活质量。此外，通过居家养老服务中的政府补贴计划，可让一部分家庭经济有困难但又有养老服务需求的老年人得到精心照料。也正是这一部分，紧密联系到供给侧改革与“互联网+”模式。

四、开展居家养老服务面临的困难

社区居家养老服务工作是一项综合性较强的工作，涉及诸多领域。目前各地区居家养老服务工作仅仅是开拓阶段，只在个别社区和少数生活困难的老年人中进行一些探索和尝试，居家养老服务要全面铺开，还面临诸多困难和问题：

一是居家养老工作机制还未建立健全，从管理者到实施者都对居家养老的真正概念、内涵、操作方法存在这样那样的困惑，还没有认识到居家养老的重要性、迫切性，“摸着石头过河”的模式让居家养老工作进展缓慢。要改变居家养老自发、无序的发展状态，建立完善的工作机制，还需付出艰辛的努力。

二是养老服务政策和资金扶持不均衡。目前政策上突出的问题就是偏重机构养老建设，对居家养老服务的重视不足。由于过分倾向机构养老的发展方向，致使社区居家养老服务体系建设缺乏有力的政策和资金支持，发展相对滞后。

三是养老社会化程度不够，投资主体单一，资金投入不足。社区老年福利设施由国家、集体包办，民政部门直办直管的做法没有根本改变，福利机构的服务对象仍以传统的社会救助对象为主。开辟国家、集体、社会组织和个人等筹资渠道，以多种所有制形式发展社区养老服务业还不够。

四是专业人才缺少。社区居家养老服务站居家养老管理人员和服务人员多以临聘人员及志愿者为主，缺乏专业队伍及整体策划，很难满足老年人日益增长的多元化社会养老需求，影响了服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高。

五是实施居家养老服务过程，由于相关法律的不健全，导致对老年人的人身精神损害、可能出现的不良投诉都无法有效应对。如何改善这一现状，规划居家养老服务体系的发展，需要我们共同努力和探索。 

五、解决问题的途径

2014年10月，我国民政部、发改委等六部委联合下发了《关于开展养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作的通知》。该项通知决定，将在全国范围内组织进行关于养老服务与社区服务信息惠民工程的试点工作。通过O2O的手段完成对未来养老管理系统信息支撑，以实现社区和社区之间以及社区和社会之间搭建立体交互式的链接平台，不同区域间的健康与医疗资源信息实现共享。通过移动端向网络用户予以切入医疗资源的形式，因而，今后拥有相关资源的互联网机构会有极大的发展潜力。就现阶段来看，国内养老服务在“互联网+”的应用来说，重点依然还是集中在垂直体系。从目前来说，我国一些具有“互联网+”社区居家养老模式雏形的，基本上都集中于国内的大中城市，并且大多数都只是针对某一单元的养老环节实施细化服务。尽管在应用的过程中，所涉及到的信息化技术更加先进，然而在现实的影响力与整合水平一般，也由于市场的复杂多变，互联网相关的立法停滞不前以及社会管理的缺失，使得互联网企业创业门槛低，在可见的未来，必然会涌现出一批提供单一环节的养老公司，那么，养老服务业也在今后会如同现今的房产市场一样处于混乱的局面。这是我们必须提前予以高度关注的。以下就以鼓楼区及其下属三个社区为例进行论述。

1.鼓楼区的养老运作模式

鼓楼区创新“三重三化三量”工作模式着力打造省级居家和社区养老服务示范区。鼓楼区地处福建省会核心城区，下辖9街1镇、69个社区，现有常住人口72万人，户籍人口58万人，其中60岁及以上老年人口达10.8万人，约占全区户籍人口的18.6%，人口老龄化趋势明显。

近年来，鼓楼区认真贯彻习近平总书记视察军门社区时提出的“三个如何”（即如何让群众生活办事更方便，如何让群众表达诉求渠道更畅通，如何让群众感觉更平安、更幸福）重要指示要求，抓住建设省级居家和社区养老服务示范区的契机，坚持政府主导与市场运作双轮驱动，突出问题导向、目标导向和需求导向，加大政策创新和资金投入力度，全面提升养老服务水平，完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系。

第一，构筑“三重”保障，健全工作体系。将养老服务工作作为“一把手”工程，纳入全区经济社会发展总体布局，列入每年区委、区政府为民办实事项目，坚持力量、资源、政策下沉，推动养老服务健康发展。一是强化组织保障；二是强化布局保障。围绕打造“15分钟居家和社区养老服务圈”，认真做好养老服务设施布局规划编制，在原有4个养老机构、69个社区居家养老服务站的基础上，2017年在全区10个街镇至少各规划建成1个街镇社区居家养老服务照料中心。目前已开放运营10个照料中心，实现“一街镇一中心”。三是强化政策保障。加大财政支持力度，将养老服务设施建设经费列入民生领域专项支出，累计投入约3.6亿元用于完善养老基础设施。对养老企业进驻社区设立居家养老服务点，按照面积给予5万-20万元不等一次性开办奖励；对开办养老机构的，给予区级一次性开办补助、床位运营补贴和医疗床位运营补贴；支持养老企业连锁化、规模化、品牌化经营，给予10万-20万元不等的会员制养老服务奖励等，有效增强了政策叠加效应。典型例子就是金太阳养老服务。

第二，坚持“三化”取向，确保服务质量。将养老服务质量作为根本，高标准、严要求抓好社区养老服务照料中心的建设和管理。一是推进标准化建设。按照“五星级”照料中心的刚性要求，出台社区养老服务照料中心建设实施意见，采取统一设计、统一风格、统一标识，对场所选址、设计装修、面积及床位等进行严格规范，确保每个照料中心场所面积不小于800平方米，床位数不少于20张。二是实行市场化运营。采用“公建民营”方式，由政府出资建设照料中心，中心建成后通过竞争性谈判、公开招投标等方式，择优选取金太阳、寿尔康等专业化养老机构落地承接养老服务工作。使照料中心的功能发挥到最大化。三是建立常态化监管。制定出台《鼓楼区社区养老服务照料中心考评办法（暂行）》等文件，加强养老服务机构监督管理，着手引进第三方评估机构。

第三，严格“三精”标准，满足多元需求。立足辖区老人对养老服务工作高品质、多样化需求的实际，积极拓展养老服务的内涵和外延，不断提升养老服务整体水平。一是实现养老普惠精准覆盖。扩大政府购买养老服务对象，为80岁及以上老年人每人每年发放居家养老服务券360元，为特困供养人员、低保对象、重点优抚对象、重度残疾人中的老年人、孤寡老人、家庭人均月收入在1800元以下的特殊困难老人每人每月发放居家养老服务券200-400元，提高鼓楼区老人获得感。引导老年人树立养老消费理念，根据自身需要及消费能力购买养老服务。二是推行老年防护精品服务。在全省率先为辖区孤寡、失智老人配备定位手环，提供安全定位和应急呼叫服务功能。发挥商业保险补充作用，年投入216万元为全区60岁及以上老年人购买意外伤害险和第三者财产损失险。三是打造智慧养老精细平台。利用“互联网+医养”模式，加快建设区级养老服务信息平台，建立养老群体的规模化、智能化、精细化的服务系统，实现老年人信息管理、养老资源数据共享、养老服务质量监管。依托实体养老机构、医疗机构的线下实体医疗和助老服务，开通12349民政公益热线进行互联互动，打造集养、医、康、护于一体的养老服务网络。

2.政府购买服务为供给侧改革之一大特色

金太阳对85周岁以上的老人服务，福州市为鼓楼、台江、仓山、晋安、马尾等五城区的老人由用福彩公益基金购买价值60元的居家养老服务券。85周岁以下老人需要自行向金太阳购买服务券，最低金额为120元。85周岁以上老人若是需要的服务超出60元，超出部分也需自行购买。此外，还有企业和单位可以为其退休员工购买服务,与老年综合服务中心签定协议后,老年中心按照单位购买的服务额度和服务内容,对协定的服务对象提供服务。特别需要说明的是福州市民政局购买60元服务券给85周岁以上的老人，这个购买行为不是福州市民政局与老年综合服务中心直接的经费与服务的交换,而是以“服务券”的形式实现服务行为与服务经费的结算,达成购买服务的合作。民政部门给老人分发服务券,老年综合服务中心提供服务,老人用服务券代替流通纸币进行支付,由老年综合服务中心统一收集后到民政部门兑换服务券金额,这是福州的居家养老服务购买模式。目前政府分发的服务券只能享受居家养老服务,还不能用来购买物品,老年综合服务中心是实现服务券使用价值的唯一服务提供方。服务券的使用取决于老年人的需求,只有老人用服务券购买居家养老服务,才能实现其服务券的价值,过期无效。实际上福州市政府购买居家养老服务的实际群体是有使用服务券的老年群体。我们以为，这就是供给侧改革的重要一步。

以下就以军门、柳河与杨南三个社区为例加以阐述。

3.军门社区

军门社区位于福州市中心最繁华地段，总面积约0.16平方公里，拥有居民约3000户，人口近10000人，新村楼院61座，社区党委在管党员163人。辖区内有省电信集团有限公司、省疾病预防控制中心、市新华图书城、海峡影城、大洋百货和鼓楼区第二中心小学等共建单位。社区党委坚持以“创新思想、开展活动、为民服务”为理念，狠抓党的基层组织建设和党员思想作风建设，健全党员志愿者队伍，积极开展党员“三必访”“义务十大员”服务活动，充分发挥社区党员的先锋模范作用，不断增强党组织的凝聚力和战斗力。社区把“倡导文明新风，共建美好家园”和“社区连万家，温馨你我他，社区是我家，建设靠大家”作为社区建设宗旨，加强社区精神文明建设，开展以社会公德、思想道德、家庭美德为内容“文明五好家庭”“文明楼院”“热心社区之家”“平安家庭”“和谐家庭”“和谐楼道”“道德模范家庭户”等系列评选，积极开展“助困、助学、助医、助残、助业”五助活动，对就业困难对象和零就业家庭进行重点帮扶，确保社区内“零就业家庭”动态为零，努力构建和谐社会。

福建省委、省政府，福州市委、市政府与鼓楼区、东街街道重点打造军门社区居家养老服务照料中心，不断完善、提升社区居家养老服务站功能。该中心由福龄金太阳健康养老股份有限公司负责运营。项目建设面积2000平方米，以满足老年人生活起居、照料护理所必需的用房为主。该中心设在社区居委会旁，共占三层楼，拥有照料床位20余张，各功能区十分完善，包括诊疗咨询中心、餐饮、文化娱乐、休息洗浴、养护等区域，服务内容涵盖了老人生活照料、膳食供应、保健康复、助餐、助行、助医、助急等。中心配备了与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和护理人员。该中心采用“公建民营”模式，引进社会力量参与对接管理，为辖区老人提供涵盖机构照料、社区照护、居家护理的综合性服务，希望能起到示范引领作用，“让老年人乐享晚年生活，力争将军门社区居家养老服务照料中心打造成福建省居家养老服务的标杆”。

4.柳河社区

柳河社区位于鼓楼区南街街道中北部，分别与杨桥河南社区相邻，南至柳河路与洪山镇为邻，北至杨桥中路与鼓西街道相邻。社区服务站设在闽赋苑小区内，社区助老员与金太阳助老员共驻一间办公室。社区内老人由离休、退休老干部以及企退休职工组成。享有金太阳社区居家养老服务会员服务的情况为：百万服务券人、低偿人、企退人、自费人。老人主要购买服务情况以家政里的保洁、理发为主，其余项目所涉及不多甚至没有。

金太阳老年综合服务中心的居家养老服务是由三个小部门组成一个团队，分别是：968885话务组、社区办和老人机售后服务中心。话务组为热线的技术后台和服务后台，设在中心的办公室，工作人员为机构全职工作人员，分为技术维护和话务接听两个部门。社区助老员在老人家庭里方便老人使用的位置安装“一拨通”,老人只要按一拨通按钮,电话就可自动连线968885热线,968885也可回拨电话,这多用于应急救助。除“一拨通”用户外,手机用户和其他老年人用户均可拨打968885的热线,将需求告知话务组人员,可以预约家政服务、医疗服务和家电维修等服务。话务组将老年人的需求转接到相对应的部门,服务提供者定下服务的时间,话务组打电话告知老年人预约结果,这个过程称为“下单”。等工作人员服务完毕,话务组人员打电话给服务对象进行回访,评估服务情况,并将评估内容反馈到中心,促进服务的改进。话务组人员是24小时值班,以便提供应急救助。

社区办是居家养老服务落地的一线部门,以居家养老服务站为据点,覆盖福州五城区。服务该片区居家养老服务老年人的工作者称为“助老员”。目前中心有多名助老员,基本上是社区工作者,助老员以女性为主,且年龄段是在45-55岁之间,社区工作经验丰富。所有助老员都是福州本地人,对福州的方言和习俗都非常了解。助老员的家与所服务的片区较近,保证服务15分钟到家。相邻的几片社区可以组成一个“站”,由站长传达中心的任务,对助老员进行管理,同时监督和评估助老员的工作。中心规定,助老员每个月必须到服务对象家中走访一次,咨询服务需求和身体情况,和对居家养老服务的反馈。社区办也是老年康乐服务的组织和策划者,社区办在一定时期内与街道和社区一起合作组织策划丰富的社区活动,如举办敬老月活动、法律咨询活动、义诊活动、老年人才艺汇演、生日会等活动，邀请老年人参与，拉近工作者与老年人的距离,促进同辈群体的交流,实现老有所乐。

5.杨南社区

杨桥河南社区成立于2005年11月，由原杨桥社区与河南社区的一部份整合而成，现有居民住宅楼98座，居民3077户，9832人。整合后的社区东起学园路接柳河支路、西至西二环路，南靠河南新村南围墙、北临杨桥中路，总面积约0.16平方公里。社区内有1所中学、3所幼儿园、2所医疗服务站、1个敬老院、1个大型超市等100多家服务网点。社区设立了文化站、文化信息网站、图书阅览室、市民学校、棋牌室、多功能活动厅、室内健身房、户外健身区、体能监测站、中心文化广场等文化娱乐活动场所，配齐了文化长廊、阅报栏、科普宣传栏、健身路径等设施，为居民营造优美舒适温馨和谐的生活环境。 

多年来，杨南社区坚持以构建海峡西岸和谐社区为主题，围绕“以民为本、真诚服务、民呼我应、共筑和谐”的社区精神，在提高居民生活水平和生活质量上发挥服务作用；在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用；在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用，着力强化社区的自治功能、服务功能、教育功能、稳定功能，以实现“爱在社区解民困，美在社区环境优，乐在社区心舒畅，安在社区促稳定，和在社区聚合力”为目标，初步形成文明、和谐的社区氛围。在各级党委、政府的关心支持下，社区干部团结协作，积极发动辖区单位和广大群众参与社区建设，各项工作取得了显著成效。

总之，立足社区居家养老，特别是采取供给侧改革与“互联网+”相平衡的模式，还是大有文章可做。